Gaan we binnenkort echt afrekenen per gereden kilometer?

Automobilistenleed beschrijft De Telegraaf bij voorkeur in hyperbolen. Op 1 november pakte het dagblad weer uit met: ‘Horroravondspits: tot 1.135 kilometer file.’ De regenachtige herfstavond produceerde de op een na drukste spits in de geschiedenis. Alleen op 11 december 2017 stonden er in Nederland meer auto’s vast op de wegen (1.461 kilometer file), maar toen sneeuwde het. De topdrie van recordfiles wordt vooralsnog gecompleteerd door de avondspits van 31 oktober 2017. De ANWB registreerde toen 1.016 kilometer file.

Inderdaad: de drie drukste avondspitsen uit de Nederlandse geschiedenis dateren allemaal van afgelopen jaar. Het aantal auto’s op de weg blijft maar toenemen en de overheid kan daar niet tegenop asfalteren. Niet dat de regering het niet probeert. De afgelopen jaren is ruim 700 kilometer aan nieuwe wegen aangelegd en voor 2031 komt daar volgens de kabinetsplannen nog zeker 1.000 kilometer bij. Al sinds de eerste autofile zich vormde op een Pinksterdag in 1955 hebben Nederlandse kabinetten maar één antwoord op de fileproblemen: meer asfalt. Telkens weer blijkt dat de files daardoor hooguit tijdelijk verdwijnen: vroeg of laat komen ze altijd terug.

Even voorspelbaar als de herrijzenis van weggeplaveide files is dat er dan altijd iemand begint over rekeningrijden, het beprijzen van het autogebruik per kilometer (al dan niet alleen in de spits). Eigenlijk alle serieuze mobiliteitsonderzoeken en praktijkvoorbeelden in het buitenland tonen namelijk aan dat rekeningrijden de enige maatregel is die wél effectief is om het autoverkeer, en daarmee de files, permanent terug te dringen.

Taboe

De invoering van rekeningrijden, ook wel kilometerheffing genoemd, is tot nu toe steeds afgeketst op de politieke onwil van de regeringspartijen CDA en VVD. Omdat elk kabinet sinds de jaren tachtig minstens een van deze partijen incorporeerde, hebben de ‘autopartijen’ alle voorstellen voor het invoeren van een kilometerheffing geblokkeerd. Ook dit kabinet heeft de maatregel in het regeerakkoord volstrekt taboe verklaard: deze kabinetsperiode (tot 2021) gaat het er dus weer niet van komen.

Frappant is dat vijf van de zes ministers van Verkeer en Waterstaat die een of andere vorm van kilometerheffing hebben voorgesteld van CDA- of VVD-huize waren. Zonder uitzondering zagen zij het licht zodra ze als minister verantwoordelijk werden voor het oplossen van het fileprobleem. In die functie konden ze de eensluidende onderzoeken die in de richting van rekeningrijden wezen niet langer negeren. Niet zelden hadden ze zich voor hun ministerschap nog fel verzet tegen dit ‘automobilistje pesten’.

Minister Neelie Kroes (VVD) was in 1989 de eerste bewindspersoon die het waagde voor tolpoorten te pleiten en de toorn van haar partijgenoten te trotseren. Als Kamerlid had ze altijd de traditionele automobilistenbelangen verdedigd. Haar opvolger Hanja Maij (CDA) probeerde het plan van Kroes tevergeefs in daden om te zetten. Annemarie Jorritsma (VVD) haalde razendsnel bakzeil bij het eerste zuchtje tegenwind uit de VVD-fractie, maar deed wel een poginkje. PvdA-minister Tineke Netelenbos, die er pas echt haar schouders onder zette, kreeg van de verkeerswoordvoerders Camiel Eurlings (CDA) en Pieter Hofstra (VVD) het stempel ‘Tineke Tolpoort’ opgeplakt. Karla Peijs (CDA) verklaarde op haar allereerste dag als minister van Verkeer dat ze niets van rekeningrijden moest hebben, maar draaide al snel daarna (geconfronteerd met de wetenschappelijke feiten) om als een blad aan een boom. En dezelfde Camiel Eurlings die een paar kabinetsperioden eerder zijn voorganger Netelenbos nog belachelijk had gemaakt, diende zelfs een concreet wetsvoorstel in om kilometerheffing mogelijk te maken. Ook dat sneefde door de val van Balkenende IV. Met Tweede Kamerverkiezingen in aantocht was het CDA ineens niet meer voor het voorstel van de eigen demissionaire minister. Eurlings’ strijdmakker Pieter Hofstra was tegen die tijd ook allang om: hij pleitte in zijn laatste jaren als parlementariër openlijk voor een vlakke kilometerheffing (elke automobilist betaalt evenveel, ongeacht waar en wanneer hij rijdt), mits die gepaard zou gaan met afschaffing van de wegenbelasting en aanschafbelasting bpm. Zelfs de ANWB en de auto-industrie (RAI Vereniging) konden met die variant van rekeningrijden leven.

Hofstra bleef echter een eenling in zijn partij. In 2005 kreeg hij een hoogoplopend conflict met zijn fractievoorzitter Jozias van Aartsen, die tijdens de Algemene Politieke Beschouwingen ineens verklaarde dat de VVD tegen een kilometerheffing was. Hofstra pikte dat niet en eiste dat Van Aartsen zijn woorden terugnam. Dat deed Van Aartsen, maar zodra Hofstra in 2006 de Tweede Kamer verliet, gooide de VVD haar zwaarbevochten partijlijn overboord en nam meteen weer krachtig stelling tégen elke vorm van rekeningrijden.

Autominnende achterban

VVD en CDA zijn tegen om ideologische en electorale redenen. Ze hebben een autominnende achterban en vinden rekeningrijden een oneerlijk systeem. Veel automobilisten móéten nu eenmaal in de spits de weg op omdat hun werktijden dat dicteren, betogen de liberalen en christen-democraten. Het zou niet fair zijn de ‘hardwerkende’ Nederlander daarvoor te straffen met een reisboete. Ook niet als ter compensatie de motorrijtuigenbelasting omlaaggaat, want dan betalen spitsrijders nog steeds meer dan automobilisten die de luxe hebben dat ze de spits kunnen mijden.

Ook de PVV en de SP zien om die reden niets in rekeningrijden, terwijl PvdA, D66 en GroenLinks er warm voorstander van zijn. Zij wijzen bijvoorbeeld op een CBS-onderzoek uit 2016, waaruit blijkt dat maar 31 procent van het personenverkeer tijdens de avondspits werkgerelateerd is. Veel meer Nederlanders stappen tussen vier en zes uur ’s middags op de fiets, in de auto of de trein om te winkelen of te recreëren. Als al het woon-werkverkeer in de spits onvermijdelijk is (want afgedwongen door de werkgever), helpt ook rekeningrijden niet tegen files. Dan zouden automobilisten de kilometerheffing knarsetandend moeten betalen en noodgedwongen gewoon door blijven rijden.

Maar dat gebeurt niet. Praktijkervaringen met tolheffing in de binnensteden van Londen, Trondheim en Stockholm bewijzen dat veel automobilisten dan ineens niet meer in de stad hoeven te zijn, of daar op een andere manier naartoe reizen. Ook de gestage terugkeer van weggeasfalteerde files duidt erop dat een deel van de spitsforensen wel degelijk op andere tijden of met ander vervoer gaat reizen zodra autorijden in de spits wordt ontmoedigd. Het Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid constateert in 2014: ‘Na de opening van nieuwe infrastructuur doen zich op korte termijn (binnen één jaar) grote verschuivingen voor in de bestaande verkeerspatronen. Veel automobilisten die vanwege de congestie eerder de voorkeur gaven aan een eerder of later vertrektijdstip, kiezen er dan weer voor om in de spits te reizen. En automobilisten die vanwege de congestie over secundaire wegen reisden, kiezen dan weer voor de snelweg.’ Het omgekeerde is logischerwijs dan ook het geval: als spitsrijden op overbelaste wegen wordt ontmoedigd door een hoge filedruk of door een kilometerheffing, wijkt een deel van de automobilisten uit naar andere wegen, andere vervoersmiddelen en andere reistijden. Degenen die écht niet anders kunnen, krijgen voor die kilometerprijs ook iets terug: rustiger wegen en een snellere reistijd.

Een sterk argument tégen rekeningrijden is dan weer het immateriële welvaartsverlies dat ontstaat doordat een kilometerheffing Nederlanders dwingt tot suboptimale woon-, reis- en carrièrekeuzes. Rekeningrijden kan ertoe leiden dat burgers om financiële redenen dichter bij hun werk in de stad moeten wonen, dus in dure kleine huizen in plaats van een ruimere woning op het platteland. Ook kan het de dynamiek op de arbeidsmarkt verstoren als mensen vanwege de extra reiskosten minder snel een baan op grotere afstand van hun woonplaats accepteren. Dat kan de economie schaden. Een kilometerheffing is dan ook het rendabelst als ze heel gericht wordt toegepast op de drukste wegen en momenten óf als de filedruk in Nederland zeer hoog oploopt (nog veel hoger dan nu). Dat concludeerden het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) en het Centraal Planbureau (CPB) drie jaar geleden in een gezamenlijke studie. De milieuwinst (minder uitstoot van schadelijke stoffen) is in deze berekening meegenomen.

Vooral vanwege die milieuwinst is het maatschappelijk debat over rekeningrijden sinds kort toch weer opgelaaid. In de zomer vroegen de onderhandelaars aan de klimaattafels van VVD’er Ed Nijpels (een verklaard voorstander van rekeningrijden) het PBL toch om de effecten van een aantal varianten van rekeningrijden door te rekenen. De redenering daarachter is: dat dit kabinet er niets van wil weten is jammer, maar het nog te sluiten Klimaatakkoord strekt verder dan deze kabinetsperiode. Het te bereiken klimaatdoel ligt in 2030, terwijl Rutte III op zijn laatst in 2021 is uitgeregeerd. Een volgend kabinet is mogelijk wel voor rekeningrijden te porren en dan hebben de klimaattafels het voorwerk maar vast gedaan. Het PBL concludeert in zijn doorrekening dat rekeningrijden het aantal autokilometers met 7,6 tot 13,5 procent zal verminderen en goed is voor 19 tot 38 procent van de beoogde CO₂-emissiereductie van het wegverkeer. De meeste andere maatregelen die de klimaatonderhandelaars overwegen zijn veel minder effectief.

Een kilometerheffing heeft in de klimaatonderhandelingen nog een ander doel, namelijk het op peil houden van de belastinginkomsten. Deskundigen wijzen erop dat de gewenste vergroening van het autoverkeer desastreus kan uitpakken voor de schatkist. Als iedereen een elektrische auto aanschaft, wat op langere termijn de bedoeling is, verliest de Rijksoverheid haar inkomsten uit brandstofaccijnzen. Bovendien zijn elektrische auto’s vrijgesteld van wegenbelasting en van de aanschafbelasting bpm. Om elektrisch rijden te stimuleren, moet de overheid deze fiscale voordelen voorlopig in stand houden. De autobelastingen leveren de schatkist nu nog ruim 15 miljard euro per jaar op. De provincies incasseren daarnaast nog eens 1,6 miljard euro aan opcenten (onderdeel van de wegenbelasting). Een kilometerheffing zou deze inkomstenderving gedeeltelijk kunnen compenseren. Het PBL schat de potentiële netto-opbrengst op 3- tot 5 miljard euro per jaar.

Rekeningrijden krijgt hierdoor eindelijk de wind in de rug, zo lijkt het. Behalve het aloude fileprobleem is er nu nog een goede reden om de maatregel eindelijk in te voeren: het klimaat. Nederland heeft tenslotte het Klimaatakkoord van Parijs ondertekend en zich gecommitteerd aan het verminderen van de CO₂-uitstoot van het wegverkeer. Is dit dan de wal die het politieke schip zal keren?

Belastingderving

De wetenschappers verschillen van mening. Verkeerseconoom Erik Verhoef is optimistisch. Hij denkt dat, naast de snel groeiende files, de verminderde belastingopbrengsten de doorslag zullen geven. Het aantal elektrische auto’s zal de komende jaren sowieso groeien, ook als het kabinet geen haast maakt met het klimaatbeleid. ‘De overheid gaat vroeg of laat de accijnzen missen. Die belastingderving kan gemakkelijk oplopen tot een paar miljard euro per jaar. Kilometerheffing is dan eigenlijk de enige manier om dat verlies te compenseren. Daardoor komt de maatregel in een ander daglicht te staan.’ Hoogleraar transportbeleid Bert van Wee is sceptischer. Hij denkt dat hetzelfde zal gebeuren als alle eerdere keren dat het voorstel op tafel lag: als puntje bij paaltje komt, schrikt de politiek ervoor terug. ‘Ik durf er een fles wijn op in te zetten dat het deze kabinetsperiode sowieso niet gaat gebeuren. En als ik naar de peilingen kijk, zie ik dat er ook na nieuwe verkiezingen gewoon geen meerderheid voor is in de Tweede Kamer.’

Oud-politicus en rekeningrijden-bekeerling Hofstra is ervan overtuigd dat het er hoe dan ook van gaat komen. ‘Ik heb goede hoop dat door het Klimaatakkoord de kaarten anders komen te liggen. Rekeningrijden is uiteindelijk onontkoombaar. We leven in een ontzettend dichtbevolkt land met heel veel korteafstandsverkeer en kunnen de files niet op een andere manier oplossen. Politici komen in debatten altijd met emotionele argumenten, alsof de automobilist iets wordt aangedaan, maar ik zie het gewoon als een zakelijke kwestie. Als ik thuis stroom of gas verbruik, of boodschappen doe in de supermarkt, dan betaal ik toch ook per eenheid product? Waarom zouden we dan het weggebruik niet per kilometer kunnen beprijzen? Wat is daar oneerlijk aan? Dat is eerlijker dan wat we nu doen: iemand die zijn auto heel weinig gebruikt evenveel wegenbelasting laten betalen als iemand die elke dag de weg op gaat.’